編者按：
東北為滿洲發(fā)祥地，清廷定都北京后，崇盛京為留都（又稱陪都）。盛京將軍手握軍政全權(quán)，與奉天府府尹以及受京都六部直接節(jié)制的盛京五部衙門，均掌握或兼有治理域內(nèi)旗民百姓的行政權(quán)、司法權(quán)以及司法行政權(quán)，實行“刑政合一”，即司法與行政合一、司法行政與司法審判以及社會治安合一的傳統(tǒng)體制。
針對沿襲已久的陳規(guī)陋習(xí),盛京將軍趙爾巽痛斥東北政局：老成者宥于習(xí)慣，舊時之窠臼難除；新進者富于理想，實地之經(jīng)驗尚少，權(quán)限不清，責(zé)任不屬，事務(wù)龐雜，流弊橫生，旗署民官不相統(tǒng)一，內(nèi)外上下無事不隔。
第一任東三省總督徐世昌在《具奏東三省公署官制折》中提出了分權(quán)的想法。
官制改革
東三省先行入手
1900年1月29日，逃亡西安的慈禧太后以光緒皇帝的名義頒發(fā)了一道“預(yù)備變法”的上諭，“清末新政”由此發(fā)端。1906年9月，慈禧又發(fā)布詔書，“廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手。”因東三省“一切規(guī)模略同草創(chuàng)，或因或革，措置較易為功”，特著由東三省先行開辦。
1905年，趙爾巽當(dāng)年就裁撤了盛京五部和奉天府尹。并大幅精簡機構(gòu)、裁撤多余官員。包括裁撤監(jiān)督、筆帖式、外郎、倉官等繁冗人員。后來徐世昌更是大膽改革，重新設(shè)立行省公署，公署的行政機構(gòu)只設(shè)承宣廳、交涉司、旗務(wù)司、民政司、提學(xué)司、度支司、勸業(yè)道、蒙務(wù)司。
趙爾巽、徐世昌以及后來的錫良，都極為重視吏治，對貪官污吏嚴懲不貸。有人彈劾黑龍江巡撫段芝貴身為一省的行政長官，居然向皇室貴胄載振贈送妓女，因此輿論大嘩，令慈禧太后震驚，最終段芝貴被免職。監(jiān)察御史趙啟霖上疏彈劾吉林將軍達桂等人貪污。經(jīng)查實后，吉林將軍達桂等將近20名大小官員，盡行革職、免職、調(diào)離。趙爾巽在任兩年，著意整理財政，鑄造銀元，創(chuàng)辦東三省銀號，發(fā)行紙幣，使奉天省財政大有改觀。其為人清廉，卻因用人失察，遭人詬病，以至以史念祖為首的奉天二十幾名官員均被革職。
1909年2月，錫良被授為欽差大臣，總督奉天、吉林、黑龍江東三省的事務(wù)，兼任熱河都統(tǒng)。他多次上疏朝廷，提出了以開設(shè)銀行、移民、設(shè)治、分防、通道等內(nèi)容為主的解決東三省存在的諸多問題的方案。錫良在任，嚴吏治，肅軍制，清理財政，整頓鹽務(wù)，籌辦八旗生計，成績十分突出。
陪都盛京官府衙門許多沿襲已久的陳規(guī)陋習(xí)，送禮送紅包是常事，打贏官司靠賄賂。政府支出靠攤派或者征收苛捐雜稅，東三省改革后，明文禁止各項攤派，明確訴訟費額，營私舞弊明顯減少。
分權(quán)為要
奉天省提法司成立
東三省總督徐世昌在官制改革中，“首以行政、司法分權(quán)為要務(wù)”，他在《具奏東三省公署官制折》中，建議裁撤按察使銜，改為直隸中央的提法使，并籌設(shè)審判廳，專管司法。1907年，清廷發(fā)布諭令，各省按察使司改為提法使司，分設(shè)審判廳，令東三省先行開辦。
1907年，奉天省提法司成立，清廷任命吳鈁為提法使。吳鈁，江西宜黃縣城人，光緒十八年(1892年)考中進士，初任刑部主事。后理熱河刑司，監(jiān)察江南福建等道，掌管京畿道。光緒三十二年(1906年)，巡警部改稱民政部，任吳鈁為內(nèi)城預(yù)審廳長，督察東三省，后升奉天提法使。奉天為通商要沖，他注意培養(yǎng)法律專門人才，選送學(xué)員進京師法律館深造，并在省內(nèi)創(chuàng)辦法律講習(xí)所，培訓(xùn)審檢所需人才。在省城設(shè)高等及地方審檢廳，于撫順、營口、新民、遼陽、鐵嶺、錦州各地設(shè)初級審檢廳。
當(dāng)時創(chuàng)立的司法機構(gòu)，辦公非常正規(guī)，管理嚴格。公務(wù)人員互相監(jiān)督，無事不得外出。書吏須輟有徽章，丁役須掛有腰牌，經(jīng)門衛(wèi)守衙驗明，方許出門。司法機關(guān)的人員組成，主要是曾經(jīng)留學(xué)和新式專門法政學(xué)堂畢業(yè)生。1909年，奉天省共有司法官67人，其中13.4%曾留學(xué)日本學(xué)習(xí)法政，14.8%畢業(yè)于奉天法律講習(xí)所。
舊時監(jiān)獄狹小骯臟，囚犯極為痛苦。吳鈁積極創(chuàng)設(shè)模范監(jiān)獄，改善囚犯待遇，設(shè)立囚犯習(xí)藝所。此外還舉辦法醫(yī)學(xué)校，研究破案檢驗新技術(shù)，彌補破案手段不足，減少冤假錯案的發(fā)生。一次鄉(xiāng)民誤傷軍士致死，督署衙門責(zé)令行營員司審訊，并以罪不致使死諭民，鄉(xiāng)民據(jù)實供認?？偠叫焓啦齾s嚴令判以極刑，吳鈁認為不能朝令夕改，據(jù)理力爭而獲改判。
改行新制
初步構(gòu)建奉天審判體系
吳鈁任京官時以思想開明著稱，曾于光緒三十二年上奏《厘定外省官制請將行政司法嚴定區(qū)別折》，極力主張盡快將各省的行政和司法分離，并較早提出“分省試行”或“分年舉辦”的辦法，對清末司法獨立和設(shè)立各省審檢廳有推動之功。清廷委其赴奉天籌辦各級審檢廳事務(wù)，既體現(xiàn)了籌辦的決心，又是對吳鈁的信任。
奉天省成立高等審判廳、地方審判廳，在奉天審判廳內(nèi)附設(shè)檢察廳，各地設(shè)立地方檢察廳，這在中國都屬最早。各級審判機構(gòu)是不附在各級行政機構(gòu)之中的獨立部門。應(yīng)該說，奉天省各級審判廳籌辦事宜能順利開展，既離不開徐世昌的主持和許世英的操辦，也離不開吳鈁的居中調(diào)度。
許世英，安徽東至縣許村人，光緒二十三年（1897年）以撥貢生選送京師參加廷試，得一等，以七品京官分發(fā)刑部任事。1907年4月，清廷宣布東三省改行新制，設(shè)省建置，任徐世昌為第一任東三省總督，他以隨員身份同往東三省，后被任命為奉天高等審判廳廳丞（相當(dāng)于高級法院院長），此后，許世英在全國司法界嶄露頭角，并被視為司法專才。他在東北活動時間不長，但對東北審判體系構(gòu)建功不可沒。
奉天省創(chuàng)辦審判廳，首先面臨的是司法官的選拔和任用問題。此時尚無全國統(tǒng)一的法官考試，創(chuàng)辦之初，人才選任全憑提法司的考察，吳鈁主張選任奉天各級司法官的標準應(yīng)該熟諳法律或?qū)嵱薪?jīng)驗者，無論京職外職、實缺署事、候補候選、教員學(xué)生，都可以選拔任用。初步確定了18位推事，基本上是以品級為標準，平級調(diào)用。只有一個例外，是一位從日本明治大學(xué)經(jīng)緯學(xué)堂警務(wù)科畢業(yè)的學(xué)生，叫陳瑋章，沒有任何職銜品級，任命為地方檢察廳錄事。
據(jù)徐世昌的奏折，到1909年初，各級審判廳自開辦以來，結(jié)案至7000余起之多，商民稱便，自應(yīng)即時推廣。1909年3月15日和25日又分別在營口、新民設(shè)地方、初級審檢廳。此后奉天省還陸續(xù)成立了安東地方審檢廳和初級審檢廳、遼陽地方審檢廳和初級審檢廳、鐵嶺地方審檢廳和初級審檢廳。到1911年，奉天共有審判廳17所。
暗藏死結(jié)
行政官員諸多干預(yù)
奉天各級審判廳成立不到半年，司法與行政之間的關(guān)系問題就已經(jīng)到了讓許世英忍無可忍的地步。
按光緒三十三年（1907年）《各省官制通則》第12條規(guī)定：省提法使“管理該省司法上之行政事務(wù)，監(jiān)督各審判廳，并調(diào)度檢察事務(wù)”。省提法司是由原來的按察使司改設(shè)，舊稱臬司，臬司一方面是省級行政衙門，在舊的地方官僚體系中享有威望，另一方面又是省內(nèi)籌辦新式法院的最高機構(gòu)。按照奉天省設(shè)立審判廳時在管轄上的構(gòu)想，地方最高長官督撫和提法司仍然是實際上的最高司法機構(gòu)。除了經(jīng)費籌措、人員調(diào)配等需要其決定，更重要的，臬司是審判廳與其它行政衙門的中間協(xié)調(diào)機構(gòu)，若無它的鼎力相助，審判廳可能寸步難行。比如，審判廳提審人犯，增添法警或庭丁，開辦檢驗學(xué)習(xí)所的經(jīng)費等，都是不可不辦的小事，均需提法司支持。
各級審判廳的經(jīng)費從省級財政中劃撥，審判廳不用看府道州縣的臉色，各級審判廳對省以下各級衙門也就可以保持獨立的態(tài)度?？墒敲鎸Ψ钐煅矒嵝焓啦蜎]有底氣了。既然審判廳是由督撫批錢，各項用度自然唯有向督撫請用，因此，督撫在心態(tài)上很容易將各級審判廳視為自己的下屬，審判廳對督撫也不得不稍作遷就，這又與開辦審判廳所確立的司法獨立原則相左。
讓許世英氣惱的是，部分案件由提法司決定是否批令地方衙門審理，重大刑事案件仍遵循解轉(zhuǎn)和勘轉(zhuǎn)程序，也就是說，死刑案件實際上要解轉(zhuǎn)督撫，充軍和流放案件要解轉(zhuǎn)提法司。審判廳的判決權(quán)極為有限，案件的最終決定權(quán)實際仍在行政長官手中。徐世昌很自然地像以往的督撫一樣，在牌示中宣明每月逢三、八日放告收詞，并且申明：“如有案具控提法司或高等審判廳判決不服，及奉批不遵者，準即來轅上訴”。顯然，這讓高等審判廳的地位很尷尬，許世英甚至以辭職相要挾。
奉天提法司雖然僅運轉(zhuǎn)了5年左右，卻在法部和督撫的主持下，在省城及商埠地創(chuàng)設(shè)了高等、地方、初級審判及檢察各廳，進而推及到省內(nèi)的撫順、新民、營口等處，逐步依照立憲規(guī)劃，使審、檢機構(gòu)遍及全省，從而在一省區(qū)域內(nèi)確立了司法行政與審判分立的體制，并在監(jiān)獄改良、法學(xué)教育等方面作出了世人矚目的業(yè)績，在遼寧乃至全國的近代法制史上，留下了具有開創(chuàng)意義的深遠影響。