■ 撫順市中級(jí)人民法院行政合議庭多次建言市政府、市委政法委后，市政府辦公廳下發(fā)《撫順市縣（區(qū)）和市直部門目標(biāo)績(jī)效考核方案》，其中“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”赫然在列。

 

　　■ 撫順中院行政庭庭長(zhǎng)王昱說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是法治政府建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”，是有效化解行政爭(zhēng)議的“助推器”，更延伸了審判職能。對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

 

　　核心提示

 

　　2013年全年，撫順市中級(jí)人民法院行政合議庭收案數(shù)量是93件，到2016年，這個(gè)數(shù)字翻了4倍。對(duì)于這個(gè)只有9個(gè)人的法庭來(lái)說(shuō)，“案多人少”矛盾格外突出。

 

　　頗讓人意外的是，收案量最多的2016年，該庭的案件審結(jié)率為75.37%，且發(fā)改率為零，其審判績(jī)效綜合排名全院第一，人均辦案數(shù)全院第一。

 

　　近日，省高級(jí)人民法院又公布一組數(shù)據(jù)：今年上半年全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人平均出庭應(yīng)訴率為18.4%，撫順市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率為全省最高，達(dá)到了46.2%。

 

　　這些數(shù)據(jù)之間有哪些千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系？撫順中院是怎樣督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的？

 

7月28日，撫順縣副縣長(zhǎng)陳躍剛（右一）出庭應(yīng)訴

 

　　列入考核

　　打破“民告官難見(jiàn)官”困局

 

　　7月28日上午，撫順中院第二法庭內(nèi)，撫順縣副縣長(zhǎng)陳躍剛作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，坐在了被告席上。

 

　　當(dāng)原告對(duì)被告的舉證內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)證時(shí)，他眉頭微蹙，除了認(rèn)真聆聽(tīng)，還時(shí)不時(shí)地在本子上記著什么。庭審結(jié)束后，前來(lái)旁聽(tīng)的撫順縣救兵鄉(xiāng)康西村村民（原告方）圍上前去，陳躍剛一邊耐心解釋，一邊艱難地?cái)D出了法庭。“從2014年5月到撫順縣掛職，這是我出庭應(yīng)訴的第八個(gè)案子了。”陳躍剛說(shuō)。他出庭應(yīng)訴的案件，絕大多數(shù)是2009年到2010年征地時(shí)的遺留問(wèn)題。

 

　　“因征地補(bǔ)償引發(fā)的行政訴訟從2013年底開(kāi)始增多，這類糾紛，原告人數(shù)眾多，民告官卻難見(jiàn)官，矛盾很難化解。”從那時(shí)起，撫順中院行政庭庭長(zhǎng)王昱就開(kāi)始思索如何促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這項(xiàng)工作。2014年初，他把初步想法向院里匯報(bào)，“領(lǐng)導(dǎo)高度重視這項(xiàng)工作，在與市政府相關(guān)部門的會(huì)議、培訓(xùn)中建議行政‘一把手’出庭應(yīng)訴，我還寫(xiě)了一份建議書(shū)。”記者在王昱拿著的《關(guān)于建立撫順市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的建議》上看到，他草擬了15條行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體內(nèi)容，包括哪個(gè)部門對(duì)這一工作負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的職責(zé)等，非常詳盡。

 

　　王昱說(shuō)，2015年《行政訴訟法》修正后，“民告官”受理案件門檻降低、受案范圍擴(kuò)大直接導(dǎo)致了行政訴訟量呈現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng)，同時(shí)，該法規(guī)也第一次明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。“行政庭遇到了空前的挑戰(zhàn)，各類疑難案件頻頻出現(xiàn)，原、被告雙方大多舉證不能，這種情況下‘一把手’再不出庭，案件審理難度特別大。”當(dāng)年年初，在撫順中院的建議下，撫順市委政法委強(qiáng)力推動(dòng)，撫順市監(jiān)察局、撫順市政府法制辦、撫順市人力資源和社會(huì)保障局、撫順市國(guó)土資源局等機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人開(kāi)始共同研討“如何實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化”。

 

　　最終，這一研究結(jié)果寫(xiě)進(jìn)了《撫順市縣（區(qū)）和市直部門目標(biāo)績(jī)效考核方案》，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴”被歸納在其他工作一欄，該欄分值占到總分值的15%。

 

　　2016年8月，最高院發(fā)布通知再次明確“民告官要見(jiàn)官”，要求政府負(fù)責(zé)人接受監(jiān)督、敢于承擔(dān)責(zé)任。2016年年底，省政府專門出臺(tái)《遼寧省加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作實(shí)施辦法》，要求全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)積極履行行政應(yīng)訴職責(zé)。

 

　　而早已探索、開(kāi)展這項(xiàng)工作的撫順中院，在2016年底已經(jīng)交出了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到47%的優(yōu)異成績(jī)單。

 

　　嚴(yán)抓落實(shí)

　　“一把手”出庭應(yīng)訴多方受益

 

　　在王昱的辦公桌上，記者第一次看到了寫(xiě)有“被傳喚人為市、區(qū)政府，該政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)到庭參加庭審”字樣的傳票。“雖然我的建議最終沒(méi)有變成相關(guān)規(guī)定，但我們?cè)诰唧w實(shí)施時(shí)，對(duì)幾類情況仍然要求嚴(yán)格。”王昱說(shuō)。

 

　　“在我們看來(lái)，只有遭遇‘臺(tái)風(fēng)、地震、洪水、冰雹’這樣不可抗力時(shí)，負(fù)責(zé)人才可以不出庭，但也要提供情況說(shuō)明，加蓋公章，負(fù)責(zé)人簽字。”王昱告訴記者，“由于個(gè)別負(fù)責(zé)人不愿參加庭審，行政庭已經(jīng)向其主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了口頭反映，告知再不出庭就要發(fā)出司法建議書(shū)了。”說(shuō)到這兒，王昱笑了，今年上半年，撫順地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為46.2%，出庭率較高，一份司法建議書(shū)也沒(méi)發(fā)出去過(guò)。

 

　　“‘一把手’出庭，好處都有哪些？”記者發(fā)問(wèn)，王昱講述了一個(gè)具體案例。

 

　　多年來(lái)，撫順市大伙房水庫(kù)周邊一直存在種植農(nóng)作物、養(yǎng)殖水產(chǎn)的現(xiàn)象。2014年9月《遼寧省大伙房飲用水水源保護(hù)條例》出臺(tái)后，一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁種植農(nóng)作物、養(yǎng)殖水產(chǎn)，還禁止使用化肥、農(nóng)藥。“一級(jí)保護(hù)區(qū)就是上游水源，如果上游水源污染了，那么沿線的城鎮(zhèn)用水都會(huì)出問(wèn)題。”王昱說(shuō)，政府規(guī)定，對(duì)已經(jīng)種植的農(nóng)作物鏟除后會(huì)給予適當(dāng)補(bǔ)償。東洲區(qū)張黨子鄉(xiāng)二伙洛村（位于一級(jí)保護(hù)區(qū)）部分村民因?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，不顧政府勸阻繼續(xù)種植農(nóng)作物、使用化肥和農(nóng)藥。政府部門強(qiáng)制鏟除時(shí)，與其中5位村民發(fā)生糾紛。該5位村民狀告東洲區(qū)政府后，時(shí)任該區(qū)副區(qū)長(zhǎng)的彭偉（現(xiàn)任常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)）參與庭審，最終達(dá)成了行政和解，及時(shí)化解了矛盾。

 

　　5位原告之一的劉文忠告訴記者，自己從來(lái)都沒(méi)想到會(huì)在法庭上見(jiàn)到這個(gè)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，“彭副區(qū)長(zhǎng)一點(diǎn)官架子都沒(méi)有，耐心聽(tīng)我們的訴求，開(kāi)庭后很快就找到我們商量怎么和解、怎么賠償，態(tài)度積極，事情解決得也快，這樣的政府我們老百姓信服！”

 

　　“我擔(dān)任政府法律顧問(wèn)已經(jīng)19年了，從沒(méi)有‘民告官’，到‘告官即見(jiàn)官’，這真是一個(gè)巨大的進(jìn)步！”遼寧凱業(yè)律師事務(wù)所律師唐佳玉說(shuō)，“一把手”出庭應(yīng)訴節(jié)省了很多時(shí)間和流程，“政府越來(lái)越重視行政案件，依法行政的職能也加強(qiáng)了。”

 

　　記者在撫順縣采訪時(shí)，縣委副書(shū)記、縣長(zhǎng)李正古詳細(xì)地介紹了該縣的“行政應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)”，“國(guó)家對(duì)政府依法行政要求高、要求嚴(yán)，撫順縣也把這項(xiàng)工作做實(shí)、做到位。”李正古表示，只有積極應(yīng)訴，才能更全面地了解案情，有利于庭前或庭后解決問(wèn)題，案結(jié)事了，不留后患。

 

　　普法前置

　　讓行政機(jī)關(guān)學(xué)法、懂法、用法

 

　　“每次開(kāi)庭都可能面對(duì)老百姓的不理解甚至庭后圍堵，會(huì)有畏難心理嗎？”記者向陳躍剛提問(wèn)。

 

　　“這個(gè)心理準(zhǔn)備我是有的，我們出庭，就是為了表達(dá)政府正視問(wèn)題、積極解決問(wèn)題的態(tài)度，樣板意義很重要，做這件事情我責(zé)無(wú)旁貸。”剛剛回答完問(wèn)題，陳躍剛又一次被村民們圍住了。

 

　　“說(shuō)撫順縣樹(shù)立了樣板意義，這話一點(diǎn)兒沒(méi)錯(cuò)。撫順市第一例行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，就是撫順縣的案子。”王昱介紹說(shuō)。2016年審結(jié)了撫順縣8件案子，相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭7件，出庭率達(dá)87.5%。“新?lián)釁^(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率也比較高，有的負(fù)責(zé)人出庭還會(huì)發(fā)言做辯論，特殊原因不能出庭也會(huì)出具書(shū)面材料，政府法治意識(shí)逐步增強(qiáng)。”

 

　　記者了解到，自2015年起，撫順中院行政庭就開(kāi)展了對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的“普法活動(dòng)”，給行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人講課，每年五六次，數(shù)千人次參與。“從審判實(shí)踐出發(fā)，講授相關(guān)法律是如何規(guī)定的，該怎樣操作以及不依法行政會(huì)產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。”王昱告訴記者，普法之后，行政機(jī)關(guān)出庭前的準(zhǔn)備工作更加完善，庭審的質(zhì)量和效率顯著提升，2016年全年發(fā)改率為零。

 

　　記者手記

 

　　推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴歷來(lái)被視為促進(jìn)政府依法行政、提升政府公信的標(biāo)志，近些年，已經(jīng)從理論探討的層面走進(jìn)了立法層面。但出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有可能面臨紅臉出汗、亮丑揭短的尷尬，心生畏懼也在常理之中。對(duì)于法院系統(tǒng)而言，推進(jìn)這項(xiàng)工作依然任重道遠(yuǎn)。

 

　　分析撫順地區(qū)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴率高這個(gè)樣本后，我們不難發(fā)現(xiàn)，其主要原因是當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視,主動(dòng)出臺(tái)相關(guān)制度文件嚴(yán)格考核。

 

　　這不失為一個(gè)良策。

 

　　一方面，人民法院應(yīng)積極爭(zhēng)取黨委政府、人大政協(xié)、社會(huì)各界的支持,促進(jìn)地方黨委政府出臺(tái)監(jiān)督考核辦法；另一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是法治政府建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”，就應(yīng)該承擔(dān)起推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要職責(zé)。

 

　　在依法治國(guó)的道路上，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)該成為一種常態(tài)。