關(guān)某訴沈陽市某局工傷認定決定案

　　——工傷認定案件中傷與病鑒定的合法性審查問題

　　基本案情

　　上訴人上訴稱，一、原審認定“影像報告內(nèi)容及結(jié)論未受到影響”錯誤。軍區(qū)醫(yī)院、遼電醫(yī)院和盛京醫(yī)院診斷上訴人頸髓損傷，上訴人頸髓損傷事實清楚。某局自認鑒定結(jié)論系因MR平掃報告日期錯誤所致。對“脊髓損傷”與工傷因果關(guān)系進行鑒定，確無必要；二、鑒定意見程序違法，結(jié)論錯誤。現(xiàn)場鑒定只有兩名專家，不符合《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》第十條應(yīng)由3-5名專家組成的規(guī)定，鑒定意見沒有專家簽字。影像報告日期筆誤，影響鑒定意見結(jié)論。鑒定意見無視影像報告中脊髓損傷的記載，得出無直接因果關(guān)系的結(jié)論，系瀆職行為；三、原審回避矛盾，推卸責任，判決不公。原審對因果關(guān)系問題委托司法鑒定未受理后，原審判決駁回上訴人訴請不妥。對上訴人再次鑒定及重新工傷認定，有法律依據(jù)；四、第三人為上訴人支付了全部醫(yī)療費用，并為上訴人重新進行工傷鑒定事宜曾前往被上訴人處，被上訴人表示只能通過司法救濟；工傷認定材料清單依據(jù)的是2016年12月23日，但該時間上訴人并沒有提交全部的病志材料，剩余的病志材料沒有在清單中體現(xiàn)。引用的影像報告日期有誤，導(dǎo)致了錯誤的結(jié)論；專家稱疾病在前沒有依據(jù)，頸髓損傷只能在外力作用下才可能出現(xiàn)，車禍當日上訴人的頭部插到正駕駛的座位縫隙邊上當場昏迷，然后出現(xiàn)現(xiàn)在右半側(cè)肢體麻、木、疼、腫，皮膚顏色與左側(cè)不同，右側(cè)皮膚呈紫色，右側(cè)上肢肌力三級，下肢肌力四級等癥狀，之前上訴人身體健康，沒有其他疾病，從車禍后出現(xiàn)上述癥狀。請求撤銷原審判決，改判沈陽市某局重新進行工傷認定，認定上訴人頸髓損傷為工傷。

　　被上訴人辨稱，一、被上訴人收到工傷認定申請后，對頸髓損傷能否直接由事故導(dǎo)致無法確認，故向沈陽市勞動鑒定能力委員會提請傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)鑒定；二、提交傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見的法律依據(jù)是《遼寧省工傷保險事實辦法》第十五條第三項。該規(guī)定中的有爭議指的是包括工傷保險行政部門、用人單位和職工無法確認的情況，本案屬于工傷保險行政部門無法確認的情況；三、該鑒定沒有重復(fù)鑒定的途徑救濟，對該技術(shù)鑒定被上訴人無權(quán)審查，只能依據(jù)傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見的結(jié)論進行認定。其他堅持一審答辯意見，請求維持原審判決。

　　原審第三人述稱，堅持一審意見，同意對上訴人頸髓損傷認定為工傷。

　　沈陽市皇姑區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：原告系第三人單位職工，2016年12月6日原告受單位指派護送被救助人員。在車輛行駛至沈陽造幣廠附近時，被救助人員突然開門跳車，原告制止時因急剎車摔倒，導(dǎo)致原告頭、面部、頸椎等部位受傷。經(jīng)遼寧省人民醫(yī)院2016年12月6日及沈陽市骨科醫(yī)院2016年12月9日診斷：多發(fā)軟組織挫傷，頭面外傷，頸部、右肩軟組織損傷。經(jīng)沈陽軍區(qū)總醫(yī)院2016年12月21日MR檢查，診斷為：頸椎外傷并頸髓損傷。2017年1月4日，第三人向被告提出認定原告為工傷的申請。被告受理后，經(jīng)審查認為：對原告“頸髓損傷”與2016年12月6日工作中受傷的傷情是否存在關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系，需委托沈陽市勞動能力鑒定委員會進行鑒定，故中止了案件的審理。沈陽市勞動能力鑒定委員會于2017年2月16日作出沈勞鑒2017001號《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》，結(jié)論為：關(guān)某頸髓損傷與2016年12月6日工作中受傷無直接因果關(guān)系。據(jù)此，被告于2017年5月5日恢復(fù)了案件審理，并于2017年5月8日作出沈人社工認字[2017]第967號《認定工傷決定書》，對原告“多發(fā)軟組織外傷、顏面外傷、頸部右肩軟組織損傷”認定為工傷；依據(jù)《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》，對原告“頸髓損傷”未予認定工傷。原告不服，訴訟至法院。

　　裁判結(jié)果

　　沈陽市皇姑區(qū)人民法院于2017年12月15日作出（2017）遼0105行初*號行政判決，駁回原告關(guān)某的訴訟請求。案件受理費50元由原告負擔。宣判后，關(guān)某提出上訴。沈陽市中級人民法院于2018年3月29日作出(2018)遼01行終*號行政判決，一、撤銷沈陽市皇姑區(qū)人民法院（2017）遼0105行初*號行政判決；二、撤銷被上訴人沈陽市某局于2017年5月8日作出的《認定工傷決定》（沈人社工認字[2017]第967號）；三、判令被上訴人沈陽市某局于本判決生效之日起60日內(nèi)重新作出決定。一、二審案件受理費各50元，共計100元，由被上訴人負擔。

　　裁判理由

　　法院生效裁判認為：根據(jù)《工傷保險條例》第五條的規(guī)定，被上訴人沈陽市某局具有作出被訴工傷認定決定的法定職權(quán)，原審認定正確。

　　本案中，上訴人對于被訴工傷認定決定認定為工傷的部分沒有異議，僅對沈陽市勞動能力鑒定委員會作出“無直接因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論及未予認定工傷部分存在異議，故本案焦點問題即在于被上訴人根據(jù)《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》對上訴人頸髓損傷未予認定工傷是否正確。

　　根據(jù)《工傷保險條例》第四章及《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》第二條“勞動能力鑒定委員會依據(jù)《勞動能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級》國家標準，對工傷職工勞動功能障礙程度和生活自理障礙程度組織進行技術(shù)性等級鑒定，適用本辦法”規(guī)定，勞動能力鑒定委員會依法對傷殘等級及職業(yè)病作出鑒定。根據(jù)遼寧省人民政府令第187號《遼寧省工傷保險實施辦法》第十五條第三項“因工傷與疾病界限不明發(fā)生爭議的，由勞動能力鑒定委員會確認”規(guī)定，工傷認定部門為了保障工傷保險基金的依法發(fā)放，在工傷認定案件中認為傷與病界限不明時通過啟動傷與病鑒定程序，根據(jù)傷與病鑒定結(jié)論認定職工所受傷害是否為工傷，沈陽地區(qū)的傷與病鑒定包括因果關(guān)系鑒定，目前無《工傷保險條例》規(guī)定的再次鑒定程序。本案中，沈陽市勞動能力鑒定委員會作出的《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》即為因果關(guān)系鑒定。

　　關(guān)于因果關(guān)系鑒定的合法性審查問題，本院認為，根據(jù)《工傷保險條例》規(guī)定，被上訴人在將傷與病鑒定作為作出工傷認定決定的主要依據(jù)時，應(yīng)依法對鑒定結(jié)論進行合法性審查。首先，對于鑒定結(jié)論形式的合法性問題，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十四條：“根據(jù)行政訴訟法第三十一條第一款第（六）項的規(guī)定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鑒定結(jié)論，應(yīng)當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結(jié)論，應(yīng)當說明分析過程”。本案中被上訴人提供的傷與病鑒定結(jié)論沒有鑒定人的簽名，分析說明過程也沒有針對因果關(guān)系問題進行詳細分析；《工傷保險條例》第四章及《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》對于勞動能力鑒定委員會進行鑒定的專家條件及程序都作出了相應(yīng)規(guī)定，通過規(guī)范鑒定程序和專家條件以確保作出合法、正確的鑒定結(jié)論。本案中被上訴人未提供證據(jù)證明采信該鑒定結(jié)論時依據(jù)上述規(guī)定對鑒定結(jié)論進行了合法性審查。其次，對于鑒定結(jié)論中“因果關(guān)系”應(yīng)如何界定問題，根據(jù)《工傷保險條例》保護勞動者的立法本意，參考第二十八條“自勞動能力鑒定結(jié)論作出之日起1年后，工傷職工或者其近親屬、所在單位或者經(jīng)辦機構(gòu)認為傷殘情況發(fā)生變化的，可以申請勞動能力復(fù)查鑒定”規(guī)定，在工傷職工傷殘發(fā)生變化時可以申請復(fù)查鑒定，且被上訴人委托項目為“關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系”、關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系與直接因果關(guān)系兩者文意并不同一情況下，沈陽市勞動能力鑒定委員會將鑒定意見界定為“直接因果關(guān)系”不妥；專家組在認為上訴人頸髓損傷與其所受傷害可能有關(guān)、且未提供法律依據(jù)或技術(shù)規(guī)定予以支持前提下，依據(jù)其提出的“在傷病并存的情況下……如果疾病在前，損傷在后，一般不認定有因果關(guān)系”觀點，以上訴人存在退行性病變在先為由出具無直接因果關(guān)系的鑒定意見，屬依據(jù)不足。故對《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》本院不予采信。

　　被上訴人在《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》存在上述問題、且未能排除上訴人頸髓損傷與其所受事故傷害存在關(guān)聯(lián)的情況下，徑行根據(jù)《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》作出被訴工傷認定決定，缺少事實及法律依據(jù)，未能體現(xiàn)《工傷保險條例》保護因工受傷勞動者的立法本意，依法應(yīng)予撤銷。原審判決不當，依法應(yīng)予改判。

　　案例注解

　　行政審判除了追求司法公正，保護相對人合法權(quán)益，也要力求促進依法行政。目前的執(zhí)法現(xiàn)狀是，在傷與病鑒定尚無《工傷保險條例》規(guī)定的再次鑒定程序情況下，工傷認定部門有時基于規(guī)避工作風(fēng)險等原因，在無事實依據(jù)及必要情況隨意啟動傷與病鑒定，在啟動傷與病鑒定確定委托內(nèi)容時對因果關(guān)系含義的限定及采用傷與病鑒定的態(tài)度均未能體現(xiàn)《工傷保險條例》保護受傷職工合法權(quán)益的執(zhí)法要求。

　　首先，在傷與病鑒定的啟動問題上，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，傷與病鑒定是在傷與病界限有爭議時才能啟動該程序。本案工傷系用人單位申請，就傷與病問題與上訴人并未發(fā)生爭議，被上訴人在上訴人確實存在精髓損傷，且沒有證據(jù)顯示本案存在騙取工傷保險基金嫌疑情況下，啟動傷與病鑒定欠缺前置要件；被上訴人在了解工傷認定程序沒有因果關(guān)系鑒定重復(fù)鑒定救濟途徑、本案中沒有證據(jù)顯示上訴人頸髓損傷與其所受事故傷害明顯不符、上訴人此前未存在頸髓損傷病癥的情況下啟動因果關(guān)系鑒定，缺少事實依據(jù)及作為保護弱勢勞動者權(quán)益法定職責部門的擔當。

　　其次，在界定傷與病鑒定的具體內(nèi)容上。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，鑒定機構(gòu)應(yīng)圍繞傷與病界限問題進行鑒定，而非因果關(guān)系鑒定。即便為了現(xiàn)實工作需要，將鑒定內(nèi)容拓展到因果關(guān)系范疇，對于因果關(guān)系的理解也應(yīng)符合立法本意?！豆ｋU條例》關(guān)于勞動者存在操作錯誤導(dǎo)致受傷的情況應(yīng)認定工傷的規(guī)定足以體現(xiàn)工傷保險領(lǐng)域最大限度保護勞動者的立法本意。本案中，傷與病鑒定的委托內(nèi)容為有無關(guān)聯(lián)系因果關(guān)系，在關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系與直接因果關(guān)系兩者文意并不同一情況下，沈陽市勞動能力鑒定委員會將鑒定意見界定為“直接因果關(guān)系”不妥；根據(jù)專家組出庭陳述意見情況，專家組在認為上訴人頸髓損傷與其所受傷害可能有關(guān)、且未提供法律依據(jù)或技術(shù)規(guī)定予以支持前提下，依據(jù)其提出的“在傷病并存的情況下……如果疾病在前，損傷在后，一般不認定有因果關(guān)系”觀點，以上訴人存在退行性病變在先為由出具無直接因果關(guān)系的鑒定意見，屬依據(jù)不足。綜上，本案所涉鑒定結(jié)論將因果關(guān)系限定為直接因果關(guān)系，縮小了認定因果關(guān)系的范圍，且鑒定理念與立法本意相違。

　　最后，關(guān)于人社部門在傷與病鑒定的審查職責問題。傷與病鑒定的委托內(nèi)容為有無“關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系”，鑒定部門作出的結(jié)論為有無直接因果關(guān)系，被上訴人在鑒定意見與委托內(nèi)容并不同一情況下，對于傷與病鑒定不予審查即行采納的作法，亦未能體現(xiàn)依法履行保護受傷職工合法權(quán)益的法定職責。

　　本院在審理過程中，對行政機關(guān)存在的上述問題進行審查，并通過對傷與病鑒定不予采信并據(jù)此撤銷被訴工傷認定決定方式，對行政機關(guān)的違法行為作出評價，有利于促進工傷認定部門正確理解《工傷保險條例》保護因工受傷職工合法權(quán)益的立法本意，切實履行好《工傷保險條例》賦予的法定職責。從長遠看，有利于促進行政機關(guān)依法行政。

　　編寫人：沈陽市中級人民法院行政庭  趙春玲、劉智